灾害治理中社会力量应急协作的网络建构、潜在挑战与策略优化-凯发官网手机版

张勇杰

[摘要]加强社会力量应急协作网络的建设与管理，提升组织间协作网络的有序性和有效性，成为新时代推进应急管理体系和能力现代化建设、加强和创新社会治理的关键议题。基于两种经典应对灾害危机的组织适应模式，从中演绎了三种社会力量应急协作网络类型，即政府牵引型、自主协调型和自发突生型。在结合河南郑州“7·20”特大暴雨灾害案例的基础上，分析不同社会力量应急协作网络的运行机理和结构表征。社会力量应急协作网络长效发展仍然面临着组织文化多样性与网络管理一致性、组织参与灵活性与网络管理稳定性、组织数量规模性与网络管理协调性、任务边界模糊性与成果责任归属清晰性之间的矛盾冲突。未来，要进一步强化分类管理、完善制度建设、加强应急演练、强化数字赋能，从而使社会力量应急协作网络能够灵活地适应灾害危机变化。

[关键词]应急管理；社会组织；协作网络；跨部门合作

[中图分类号] d63 [文献标识码] a [文章编号] 1674-7453（2024）09-0049-11

引言

在灾害治理中，组织间协作网络问题一直是一个非常重要的领域。尤其在突发事件情景下，危机的剧烈变化、时空蔓延、高度复杂性，往往超出了任何单一组织的应对能力，跨组织协作应运而生，不同组织间开始通过协作网络的构建减少复杂环境中的不确定性和交易成本，从而共同实现单一组织无法实现的结果。[1][2]近些年，我国以社会组织、志愿者为主体的社会力量越来越多地通过联合行动的网络形式，参与到灾害危机应对和救援工作中，在发挥组织专业优势、提升应急响应效率、保障人民生命安全和降低财产损失方面发挥了重要作用。然而，从实践来看，当前灾害治理中社会力量应急协作网络仍然面临着协调不畅、组织失序、参与有限、专业孤立的困境，既制约了应急响应的效率和能力，也难以激发社会力量的内在活力和潜在优势。[3]因此，如何进一步加强社会力量应急协作网络的建设与管理，提升组织间协作网络的有序性和有效性，成为新时代推进应急管理体系和能力现代化建设、加强和创新社会治理的关键议题。

党的二十大报告指出，“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这是新时代应急管理工作的一项重要任务。作为中国特色社会应急救援力量体系中的重要组成部分，《“十四五”国家应急体系规划》专门强调，要引导社会力量有序发展，进一步提升其专业救援能力。特别是汶川地震以来，我国社会力量在经历多次重特大灾害救援后不断成长，无论是政府管理层面，抑或是社会力量的自发秩序层面，对于社会力量应急协作的重视程度不断提高，参与协作网络构建的思路也愈发多元。社会力量也开始从无序走向有序，试图在规范与自发、活力与秩序的平衡逻辑之间寻求应急协作网络的稳定性和适应性，以便更好地应对复杂的外部环境。因此，本研究尝试描绘与勾勒出我国社会力量应急协作的网络模式类型，继而在结合典型案例研究的基础上，深入总结和分析不同社会力量应急协作网络类型的生成动力、结构特点与响应功能以及潜在的挑战，最终为社会力量应急协作网络的长效发展提供参考意见。

一、理论视角与分析框架

（一）灾害危机的组织适应模式：预案适应和组织自适应

在现代应急管理体系中，为了控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保证迅速、科学、有序地开展应急响应与救援行动，人类社会形成了两种应对灾害危机的组织适应模式，分别为规范性主导的预案适应模式与自发型导向的组织自适应模式。[4]规范性主导的预案适应模式通常依托明确的组织目标、严格的任务分工、正式的组织结构，事前对突发事件应对活动制定预案，以备在突发事件发生时政府各有关部门能够按照有关规定和职责，采取及时有效的应急处置与救援措施，控制紧急情况的扩展和升级，从而最大限度地弱化组织在灾变情景下的各种冲突和挑战。自发型导向的组织自适应模式则是在突发事件情景下，由于以政府为主体的大型正式组织已经无法满足灾变情景中凸显的各种新需求和新变化，以致在原有制度化预案体系之外催生和涌现出了一批以社会组织、志愿者和民众为主体的自发性突生组织，这些组织的出现弥补了既有组织在结构与功能上的缺陷，通过自发自助行为的积极响应提升危机应对中的组织弹性与适应能力。

（二）分析框架：社会力量应急协作网络的建构逻辑

基于规范与自发导向所划分的灾害应对组织适应模式，相应地，在具体的应急响应网络中也形成了“基于预案适应的计划网络”和“基于组织自适应的突生网络”。从我国的应急管理制度建设来看，政府十分注重通过应急预案来对灾难、应急响应负有法定职责的组织及其相互关系事先进行界定，为灾难发生后应急响应的实际运行提供指引。我国现有基于预案适应所形成的计划网络构成主体涉及党的机关、政府部门、国有企业、事业单位、群团组织等。一旦突发事件处于应急状态下，这些主体依据各自职责定位快速响应并结成协作网络，加强信息沟通、资源共享。而基于组织自适应的突生网络也在突发事件发生后迅速生成，社会学家克兰特利和戴利斯通过大量的田野调查发现，灾后会形成灾前不存在的组织，这些组织用创新的结构来执行非常规任务。[5]尤其在非常规突发事件或者极端灾害条件下，许多尚未被计划网络所涵盖的组织就会依据共同目标达成合作，进而形成突生多组织网络。

上述从一般规范性意义上对应急响应中的协作网络进行的分析，对于推演灾害治理社会力量的应急协作网络也有启发意义。由此，我们可以演绎出三种社会力量应急协作网络（如图1所示）。一是政府牵引型协作网络。该网络具有典型的计划导向和预控属性，正所谓“凡事预则立，不预则废”，有计划的管理是有效应对危机的基础性工作。针对大量社会力量的参与，政府一直探索如何在复杂多变的环境中“寻求组织域的结构化过程以及清晰界定的组织间的支配结构和联盟格局的出现”。[6]一旦突发事件发生，进入应急状态中，政府将着手启动预案以期将各类社会力量整合进结构化的框架渠道内，以防止出现社会力量无序参与。二是自主协调型协作网络。该网络具有计划性与自发性的双重属性，且贯穿常态与应急态的全过程。一方面，在生成动力上，自主协调型应急协作网络源自社会力量在长期自主学习与积累经验中所完成的内在组织变革与创新，以期能够更好适应外部环境变化、提升组织能力和参与危机管理。另一方面，在管理初衷方面，为了解决社会力量内部在危机响应方面专业欠缺、协调不足、管理松散、响应无序的困境，社会力量基于灾害发生之前组织对灾害的共同理解与价值共识而达成协作意愿，通过确立社会力量间清晰完备的行动目标、合作制度、联结机制，实现灾害危机应对能力的提升。不过这类协作网络往往由某一或某几个核心行动主体发起，在成员选择、准入门槛、制度约束上有相应的要求。三是自发突生型协作网络。该网络具有典型的自发性，往往是社会力量为了回应突发事件发生后，既有制度框架所无法解决的社会需求，而基于共同的价值目标和自愿原则所形成的应急协作网络。由于自发突生型网络是因突发状况导致的突生需求而产生，因此协作网络不以控制和计划为导向，形态上更具灵活性和开放性，随着突发状况恢复常态，自发突生型协作网络也逐渐消解退出。

在此基础上，我们进一步结合地方应急预案规划，从中抽离出社会力量应急响应功能的一些具体介入机制，将其概括为综合协调、灾害救援、群众生活保障、救灾捐赠和资金筹措、信息收集与沟通以及专业支持等六个方面。需要说明的是，社会力量应急协作网络在具体应急响应中都可发挥一定的功能，但是在不同功能方面的侧重点有所差异，可以结合案例进一步分析。为了更好地呈现出在特定情景条件下不同应急协作网络的差异性，本文聚焦河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中的社会力量应急协作网络与响应功能，观察在既定情景下多样化的应急协作网络构成以及不同网络之间响应功能分布的侧重点。

二、案例分析：社会力量应急协作网络的运行机理和结构表征

2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失。全省因灾死亡失踪398人，其中郑州市380人（占全省95.5%）。[7]灾害发生后，以社会组织、志愿者为主体的社会力量，第一时间充分发挥专业服务和迅速行动的优势，参与到防汛救灾以及恢复生产生活等相关工作中，并通过跨组织合作的协作网络有效连接多方资源，整合专业力量，实现有序参与救灾。在实践中，社会力量的应急协作网络呈现出从规范到自发连续性光谱特征的组织形态。

（一）政府牵引型网络：“7·20洪灾社会组织和志愿者协调中心”

在河南省汛情发生后，为了引导、协助社会组织和志愿者有序、理性、高效地参与防汛救灾工作，2021年7月21日，在应急管理部的指导与当地应急管理部门、民政部门的支持下，河南省应急管理厅联合中国慈善联合会救灾委员会、郑州慈善总会、平顶山志愿者协会等成立了“7·20洪灾社会组织和志愿者协调中心（郑州）”（以下简称“协调中心”），以配合当地救灾指挥部开展现场救援。随后，应急管理部救援协调局发布了一则《河南抢险救灾公告》，表示为确保现场救援规范有序，请拟前往参与应急救援的社会应急力量先与河南省防汛抗旱指挥部取得联系，经同意后再开赴现场展开救援。在中央与当地党委政府的支持与引导下，协调中心成为此次特大暴雨灾害中民间组织救灾的一个重要协作平台。

在协调中心成立之后，按照河南省防汛救灾指挥部部署，第一时间发布了《告广大社会组织、志愿者队伍和志愿者书》，充分发挥民间社会力量救灾平台的协调作用，一方面积极对接紧急需求、引导款物捐赠；另一方面，持续收集、核实、统计捐赠信息，实现与社会力量的统一归口、资源优化、协调指挥、共同救援。截至2021年7月21日晚11时，协调中心已经登记报备救援队、社会组织、基金会等207个，救援人员2287人，救援车辆501辆、各类破拆装置、救生圈、照明装置、急救包等装备物资若干。已到达一线的25支队伍，积极开展社会协同、物资搬运、帐篷搭建、群众转移、搜寻搜救等应急志愿服务。与此同时，河南省慈善总会、红十字基金会、应急救援协会等公共协会均已开通公共物资捐助渠道和物资调配平台，并呼吁广大社会公众通过正式途径进行捐赠。

在灾害治理中，通过建立类似的协调中心统筹管理社会救援力量的经验并非首创，早在汶川地震时我国就已经出现政府尝试主动引导社会力量进行合作救灾的探索。在2013年芦山地震之后，政府对社会救援力量的协调又有了新进展，当时四川省抗震救灾总指挥部专门成立了社会管理服务组，其工作重点就是加强抗震救灾中有序社会协同和公众参与。随后，雅安市以及所属县乡都成立社会组织与志愿者服务中心，以此来加强与社会力量的联络、沟通、协调和服务，这也标志着我国第一次较为完善地建立了多元化灾害救援的合作体制机制。[8]不过，当时对于这种由政府引导社会力量所形成的应急协作并没有明确的法律规定。从《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年版）来看，“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、凯发官网手机版的技术支持和捐赠”，但是在引导社会力量应急协作方面并没有明确的法律法规。而到了2016年，《中华人民共和国慈善法》颁布出台，第三十条明确规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”这就是为了避免社会力量因信息孤岛问题而出现响应无序、资源的不合理配置。此后，在历次重特大自然灾害应对中，各级党委政府已经考虑把社会力量参与作为日常应急计划事项中的重要内容，将其纳入常态化、制度化管理范畴。

从网络结构形态和响应功能来看，这种由政府主导所形成的牵引型社会力量应急协作网络总体上呈现出“投影式”的结构特点（如图2所示）。在该网络中，党委政府发挥着核心引导作用，其本质上既主导了网络的生成、发展与退出，又为社会力量的应急响应提供了合法性支持。然而，“政府牵引”并不意味着“政府直接管理”。在网络具体运行管理中，政府进一步委托相关枢纽型和支持型社会组织通过制定相关的管理规则和协同公约来对其他民间社会应急力量进行有限度的监管和约束。其中，以中国慈善联合会救灾委员会、郑州慈善总会等这类枢纽型政府主办的社会组织以及来自民间的专业支持型社会组织（如“卓明灾害信息服务中心”）共同构成了网络核心管理者，它们通过内部的合理分工做好救灾捐赠资金管理以及各方社会力量的报备登记、联络沟通、服务发包、信息收集与发布等事项。而当协作网络进一步从协调中心扩展至外围，网络参与者的数量与规模开始激增，涌现出各类身处一线积极参与防汛救灾的社会组织、志愿服务队伍和志愿者。总体而言，政府牵引型社会力量应急协作网络更多的是一种由政府牵引的制度化合作结构，它具有明显的计划导向属性，通过以网络核心管理者构成的组织载体来整合社会需求、凝结社会力量，在响应功能上更多地体现综合协调、信息收集与发布、救灾捐款和资金筹措等。

（二）自主协调型网络：基金会救灾协调会

在河南特大暴雨灾害中，为了能够安全、高效、有序地响应河南洪灾救助，2021年7月21日，基金会救灾协调会与北京师范大学风险治理创新中心联合中国扶贫基金会、深圳壹基金公益基金会、爱德基金会、中国红十字基金会、南都公益基金会等社会力量参与河南洪灾响应紧急协调会，组建社会力量参与河南洪灾响应工作小组，并启动“河南7·20洪灾社会组织应急响应共同协同机制”。该协同机制主要在两个方向上进行联合行动：一是建立各社会力量联合参与应急响应的协作平台和机制，统一协调资源、联合开展行动响应灾情及后期的灾后恢复工作；二是开展协同支撑和服务供给。在当地应急部门现场指挥部的领导下，按照“四个统一”要求（统一受领救援任务，统一配发具体工作，统一提供餐饮服务保障、开具志愿服务证明，统一进行安全提示教育），使各界社会力量和基金会协同有序参与到救援、安置、生活物质保障、消杀、特殊人群关注服务等行动中。值得一提的是，在此次防汛救灾中，基金会救灾协调会更加切实地关注灾情中声音较为微弱的群体，积极从社会性别、儿童、残障人士、老年人等更多元的视角着手安排防汛救灾与恢复重建等工作。

与以往社会力量分散式自主救灾不同，以基金会救灾协调会为代表的社会力量应急协作网络是近些年社会力量联合协同灾害应对中越发凸显的新趋势，即以“自合作”的形式积极参与突发事件应急响应，其优势在于通过发挥各类社会力量的专业优势，实现资源互补和能力提升，从而形成更为直接、迅捷的响应能力。然而，这种自主协调型应急协作网络并非一蹴而就，因为要在不同类型、不同组织文化的社会力量间形成统一的价值目标和执行体系绝非易事，这既依赖于社会力量长期参与灾害救援的经验积累和现实需要，也有赖于社会力量适应外在环境变化过程中的主动学习和组织创新。以基金会救灾协调会为例，这是一个于2013年在四川雅安地震后成立的民间协调组织，最初是由中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、深圳壹基金公益基金会、南都公益基金会和腾讯公益慈善基金会五家联合发起成立，成立初衷是尝试一种创新性的协调机制，实现社会力量在灾情信息上的互通共享，以便在整体救灾项目上能够统一协调。然而，基金会救灾协调会并没有在雅安地震之后解散，它们希望能够通过社会力量的合作，在中国社会公益领域形成基于共同价值观、共同行为准则的公益文化和公益行动。2014年7月，基金会救灾协调会在成都市民政局注册成立民非机构“成都合众公益发展中心”，以持续稳定的实体机构，致力于长期推动中国基金会更加高效参与灾害应急事业。与此同时，促进基金会加强与政府部门、社会组织及社会各界在应急管理和灾害应对中的协同、沟通、合作与交流。协调会成立以来，一直与各级政府部门、研究机构、行业伙伴保持着紧密的合作和沟通关系，先后参与过鲁甸地震、尼泊尔地震等重大自然灾害救援，积累了丰富的应急响应经验。在河南洪灾救援中，基金会救灾协调会已然是一个成熟型的应急协作网络，灾害发生后的第一时刻便迅速启动响应机制，及时做好信息动态发布，积极链接各方资源，对参与救灾的社会组织和志愿者团队进行联合资助。

从网络结构形态和响应功能来看，这种由社会力量“自合作”所形成的自主协调型应急协作网络总体上呈现出“涟漪式”的结构特点（如图3所示）。该网络由于对价值目标、成员资质、经验能力等方面有所要求，通常由若干核心行动主体构成。如基金会救灾协调会是以有实力的若干家基金会和部分支持机构作为协作网络中的核心成员，其通过利用自身和成员单位的良好关系和对灾害的长期关注及经验积累，结成自主管理、自主协调的协作网络。在网络具体运行管理中，社会力量自主协调网络既存在于常态情形中，也活跃在突发事件来临之时。在常态中，协作网络通过各类会议和项目活动，促进项目资源聚合，提升各方在国内救灾自主协调管理上的价值定位和行业共识。在应急态中，协作网络则根据灾害级别迅速启动相应响应级别，为救灾社会力量提供资源、信息、执行标准、影响力服务等方面的支持。不过，随着该网络从中心向外围的扩展，核心行动者将从自身直接延伸到与其紧密联系或者有专业救援能力的各类社会组织、志愿者队伍以及其他社会力量中，为其提供帮助与支持。总体而言，自主协调型应急协作网络是一种由若干社会力量联合自发成立的制度化行动网络，它兼具计划和自发的导向属性，贯穿常态与非常态化情形之中，在综合协调、灾害救援、群众生活保障、救灾捐赠和资金筹措、信息收集与沟通以及专业支持方面都有不错的业绩。

（三）自发突生型网络：志愿者共创“救命文档”

除了以社会组织为主体的社会力量参与灾害治理之外，近些年以志愿者为主体的社会力量同样构成重大突发事件应急管理协调联动体系的重要组成部分。在河南特大暴雨灾害中，一个由志愿者自发创建的《待救援人员信息》文档在全网刷屏。文档最早由在校大学生mento于7月20日20:57在腾讯云文档自发创建，最开始本是搜集整理信息的普通表格，旨在汇聚求助信息、核实相关内容，但24小时内便迅速成为全网自发求救和救援信息的对接平台，随着社交媒体的进一步扩散，线上网络规模成指数级扩大，不断有志愿者加入其中接力维护，短时间内汇聚了来自城市各个角落的求助信息，以及专业救援力量的加盟，既保障了灾害救助中救助者与求救者的精准对接，也辅助线下政府、社会力量、企业的救助及时有序。据统计，48小时内该文档在来自社会各界不同志愿者的共同协作下已更新270余版，访问量超250万次，成为一个民间抗洪资源信息汇聚对接的重要平台。由于在线文档打破了不同行动主体之间的信息孤岛，帮助许多身处险境的民众脱离危险，因此也被网友称为“救命文档”。

在灾害治理中救灾援助最大的挑战之一就是如何实现瞬息万变的灾情需求与救援资源相匹配。尤其是即时性灾情信息的动态演变，使得政府、社会组织很难在短时间内掌握过载的信息流，原有计划导向的预控组织体系也难以及时做出动态适应，这种由突发事件引起的人们所感知到未被既有组织所满足的需求便为突生组织网络的出现奠定了基础。可以注意到，在“救命文档”的背后，是一大波由志愿者、志愿者队伍、社会组织、求助者、救援者等共同组成的民间互助网络，每一位网络的参与者都是出于相互守卫、共度患难的使命担当，为了实现共同的目标而自发自愿地参与到“救命文档”的建设中来，以实现信息的采集、筛选、整合，以及与救援资源的匹配。这既让我们看到了公众参与的巨大能量，也让我们注意到科技赋能所带来的无限可能。区别于传统的、分散化的线下突生网络，这种由网络志愿者共创“救命文档”所结成的自发突生网络提供了数字信息时代互联网式协同救灾的可能性。一般而言，以前这种分散式的信息汇聚往往是降低整体效率，所以通常突发事件中信息的收集、协调与沟通往往由部分核心网络行动者主导，防止因信息碎片化、分散化而导致信息错位、内容重复和资源浪费，但是此次由分散的、多中心的互联网突生组织形态，凭借科技力量赋能，线上线下协同配合，用扁平化的方式搭建了最立体化的媒介枢纽，实现了防汛救灾整体效率的提升，这在我国突发事件应对中激发社会力量应急协作当属首次，并且是非常必要的机制补充。

从网络结构形态和响应功能来看，这种由志愿者、民众个体自愿参与所形成的自发突生型应急协作网络总体上呈现出“原子式”的结构特点（如图4所示）。由于互联网具有高度的开放性、流动性与即时性，相应地该协作网络也呈现出去中心化的特点，尽管有部分志愿者在一开始策划了突发事件应急协作网络的组织发起、参与形式和任务目标，但是该网络自始至终并不存在主导的核心网络管理者，也不会对参与成员资质、准入门槛和网络规则给予限制，每一个个体都可以借助互联网平台自由而平等地参与到线上应急协作网络，实现跨地域救援与支持。在网络具体的运行管理中，志愿者共创的“救命文档”作为突发事件发生之后所孕育的新型应急协作突生网络，一方面突破了应急救援中传统空间的区域与边界、地点与距离，极大地增强了项目动员的效能与链接范围，实现了应急求助信息与救援信息在线上虚拟空间的快速聚合、即时更新与精准对接；另一方面，虚拟空间中的大量志愿者得以有效地接入到线下属地空间的灾害响应网络之中，使其与线下救助者和求助者建立直接联系，打通了灾害救援中信息识别和服务送达的“最后一公里”。总体而言，自发突生型应急协作网络是一种由社会力量基于公益情怀和自发意愿而成立的开放型行动网络，它具有鲜明的自发导向属性，常常涌现于突发事件的事发与事中环节，旨在满足灾害情景下所生成的新变化与新需求，在响应功能上更多地体现为灾害救援、群众生活保障、信息收集与沟通以及专业支持。需要说明的是，在该网络随着灾情逐渐趋于稳定进而转向后续的恢复重建工作时，自发突生型协作网络也渐渐自动解散并退出应急场域。

三、社会力量应急协作网络长效发展的潜在挑战

在灾害治理中，社会力量应急协作网络虽然发挥了显著的优势，但是一个特定的网络在实现其既定目标后，如何迈向制度化的网络建设和管理，如何保障组织间网络关系的稳定延续和长效发展是目前面临的重大难题。尤其是社会力量应急协作网络由一系列不同目标、战略和结构的组织基于共同目标组成，无论是“基于预案适应的计划网络”，还是“基于组织自适应的突生网络”，抑或是介于二者之间，组织间网络所面临的复杂性更为突出，对于协作网络的长效发展构成了潜在的挑战。

（一）组织文化多样性与网络管理一致性的冲突

组织文化是一个组织在建设发展中所形成的为组织所特有的、为多数成员共同遵循的最高目标价值标准、基本信念和行为规范的总和。特别是基于不同的组织使命和价值目标，社会力量在价值观、行为习惯和组织方式等方面存在不同的文化差异。当不同的组织形成协作网络时，组织间文化的多样性势必会对协作网络所倡导的一致性价值造成冲击。比如，以预案适应为基础的政府牵引型网络和以组织自适应为基础的自发突生型网络，在组织使命、运行模式、管理规范方面均存在显著的差异，如何整合网络中来源不同的社会应急力量类型及其组织文化，同时构建起协作网络层面的整体文化，是亟待解决的问题。

（二）组织参与灵活性与网络管理稳定性的冲突

社会力量在参与灾害应对和救援中具有自发性、志愿性、阶段性的特点，尤其在突发事件发生之后，社会力量在尝试转向联合行动的实践中，组织间协作网络更多的是达成允诺性预期的契约关系，甚至很多时候并没有正式的书面形式，只是通过“弱关系”的链接发展网络，实现组织网络的信息传递、沟通、共同解决问题。[9]然而，这种在突发事件发生后的“反应式”合作难以产生强烈的组织间责任感和对义务的感知，致使社会力量的协作网络较难形成持久、稳定、实质性的合作。而伴随着突发事件的转段，组织成员对于临时性网络的承诺也随之变更，极易使应急协作网络进入快速衰退过程，影响网络的稳定性和持续性，这一点在政府牵引型的网络以及自发突生型网络中都有体现。

（三）组织数量规模性与网络管理协调性的冲突

网络的规模性与协调性是社会力量应急协作网络管理中的典型矛盾。一方面，社会力量协作网络需要更多的组织和志愿者群体的参与。由于突发事件具有紧急性、威胁性、难预测性的特点，有效的应急管理仅凭单一主体已经捉襟见肘，需要建设性地突破原有政府组织结构以及任何单一主体的组织边界，通过目标整合和资源共享实现多个组织间的合作与配合。[10]网络规模的扩大有利于组织间分散流动促使网络保持弹性，加快资源匹配和资源分享，进而提升网络的效用。另一方面，网络规模一旦过大，那么网络中参与者之间的互动频次激增，将使得网络管理的协调成本极大增加，会严重制约网络响应的效率和运行质量。比如，基金会救灾协调会较好地平衡了组织成员数量的规模性与协调性的问题，其紧密联系若干家社会组织作为核心行动者开展工作，有助于降低网络管理的协调压力。

（四）任务边界模糊性与成果责任归属清晰性的冲突

在社会力量应急协作网络中成果和责任的归属也是一个核心问题。由于在应急响应的过程中往往会涉及“共同生产问题”，即多个社会主体联合参与到灾害救援过程中，这些组织间的边界变得模糊，联合作业所产生的网络层面和组织层面的成果更需要清晰的界定，这不仅影响组织成员对于网络整体的信任度和忠诚度，而且还会间接影响组织参与的积极性和可持续性。[11]因此，亟待成果责任归属的清晰界定，要确保社会组织因参与到协作网络活动而获得肯定，切实监督和处理“搭便车”的现象。

四、社会力量应急协作网络建设的策略优化

（一）强化分类管理，明晰不同协作网络适应的响应节点

基于预案适应的规范导向与基于组织自适应的自发导向的连续性光谱，上文分析了政府牵引型、自主协调型和自发突生型三种社会力量应急协作网络类型。同时，尝试将组织间网络分析与应急管理的生命周期进行融合，可以看到社会力量应急协作网络具有不同的适用情景，在不同的灾害应对阶段具有不同的应急响应优势和功能特点，故而要明晰不同协作网络适用的时空情景，做好分类管理。例如：政府牵引型网络具有计划性，通常在应急状态下启动，其响应周期贯穿事发、事中和事后各阶段；自主协调型网络则贯穿常态与应急态之间，实现了突发事件的全周期响应；自发突生型网络往往生成于应急状态下，响应于事发与事中环节。围绕这些关键响应节点，不同协作网络要预先做好规划，把握介入的时机，激活网络效能。

（二）完善制度建设，优化平急转换下网络建设的规范性

对网络的有效管理可以为网络活动的开展创造良好的环境，是实现网络目标的重要保证。那么，作为网络管理的主体要科学制定网络活动的基本规则，协调组织间的关系建设，促使网络朝预定目标与方向发展。在平常状态下，社会力量应急协作网络建设需要充分考虑网络中目标一致性、组织数量规模、网络持续发展以及网络信任分布的问题。要切实加强责任管理，监督网络中组织对于网络活动的参与、网络目标的遵守，确保相应的组织资源用于网络活动，拒绝“搭便车”；要加强冲突管理，平衡好组织自身和网络整体的需求，确保网络反映整体的价值目标，而非单个组织的利益，建立解决冲突和争端的规则机制；要加强组织信任建设，确保网络中组织认识到网络的成果有助于改善自身的绩效和能力，公平地在组织间分配网络资源，使组织成员对网络整体的目标建立稳定性承诺和信任感。在应急状态下，要采取预防性措施和规则，明晰非常态状态下应急协作网络建设中的权力结构，着重处理好分权与集权的关系，提升应急状态下的决策响应效率。

（三）加强应急演练，提升协作网络应急响应效率和质量

为了提升社会力量应急协作网络的响应效率和质量，加强应急演练成为磨合网络协同机制、提升突发事件快速反应能力的重要内容。由于突发事件往往事发突然、难以预料，而且具有不确定性，即使平常“理想状态”的协作网络机制，也很难完全匹配满足应急状态下的需求。因此，社会力量要依据灾害情景制定自身的应急协作网络预案，形成工作机制和处置流程。尤其要在一次又一次的应急演练中主动学习，将应对灾害的认知和记忆逐渐制度化，从而修正和变革组织的结构和行动边界，以适应外在环境的变化。而这种适应灾害情景变化的组织模式，能够在有效感知事态情形的变化中做出合理的组织反应，在常态中做好制度化管理，在应急态中做好有序参与。

（四）强化数字赋能，推动线上线下立体化协作网络建设

随着数字化技术的快速发展，社会力量借助数字化手段参与应急救援救助的现象已经越来越普遍。从传统经典的线下类协作网络到线上虚拟空间的协作网络，网络技术的赋能使得社会力量应急响应的界限跨越了边界、跨越了距离，使得每一个分散的“原子化”个体能够在网络空间实现有秩序的组织联动和共同生产，并在与线下空间的相互协作中实现两个空间的平行治理。一个有趣的发现是，“原子化”不一定意味着“无序化”，同样可以具有组织化的治理效果，这取决于社会力量运用信息化技术的能力。下一步，可以将应急管理所推出的“灾害应急救援救助平台”进一步融入到社会力量协作网络管理中，作为重要的政社之间、社会组织之间对接管理的数字化协调平台，借助平台推动线上线下立体化协作网络建设，从而实现扁平化的供需对接和协同调度，激发更大的社会活力。

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[基金项目] 北京市社会科学基金项目“接诉即办中党的领导制度优势转化研究”（22kdc014）。

[作者简介] 张勇杰，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院（中欧应急管理学院）讲师，管理学博士。